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Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è uno degli strumenti di policy più importanti che l’Italia abbia disegnato negli ultimi anni. Questo sia dal punto di vista della portata economica degli investimenti, sia dell’ampiezza dei temi che include, nonché degli obiettivi di cambiamento di cui è portatore.

Rappresenta una grande opportunità anche per le PMI italiane: introdotto per sostenere il rilancio dell’economia italiana dopo la pandemia, mette a disposizione delle imprese un notevole ammontare di risorse con l’obiettivo di colmare i gap competitivi attraverso investimenti in chiave digitale, tecnologica e green. 

Il PNRR si inserisce nel più ampio contesto delle misure del Next Generation EU (NGEU), il piano da 750 miliardi di euro messo in campo dall’Unione europea per contrastare gli effetti recessivi della pandemia e delineare un nuovo “modello di crescita” per l’economia europea.Iano 

MISSION

Promuovere la trasformazione digitale e i processi produttivi, supportando gli investimenti per l’innovazione del Paese. 

3 assi strategici di intervento:  

  • digitalizzazione e innovazione  
  • transizione ecologica  
  • inclusione sociale 
OBIETTIVO

Promuovere la coesione economica, sociale e territoriale per

  • il superamento della crisi pandemica e
  • il rilancio dell’economia

 

attraverso il rafforzamento delle fragilità del Sistema Italia.

Modifica del PNRR

Il Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, prevede, all’articolo 21, la possibilità che il Piano di ripresa e resilienza presentato da uno Stato membro possa essere modificato qualora il Piano, compresi i traguardi e gli obiettivi, non possa più essere realizzato, in tutto o in parte, a causa di circostanze oggettive.

La Commissione europea, nei propri Orientamenti per la rimodulazione dei PNRR alla luce del piano REPowerEU, ha chiarito che l’aumento dei prezzi dell’energia e dei materiali conseguenti alla guerra in Ucraina possono essere invocati come circostanze oggettive a sostegno di una richiesta ai sensi dell’articolo 21. Il Governo italiano ha quindi deciso di procedere alla riprogrammazione del PNRR entro i termini previsti per la presentazione del Capitolo italiano del piano REPowerEU, vale a dire entro il 31 agosto 2023. Dalla lettura della Terza Relazione sullo stato di attuazione del PNRR, pubblicata il 31 maggio 2023, emerge l’intenzione del Governo di riprogrammare tutti quegli interventi che non consentano il rispetto dei tempi e delle condizionalità previsti dal PNRR attualmente vigente, d’intesa con le singole Amministrazioni responsabili, traslandone il relativo finanziamento verso altre fonti nazionali disponibili a legislazione vigente (Piano nazionale complementare, Fondi strutturali europei 2021-2027, Fondo sviluppo e coesione 2021-2027).



Piano a gestione diretta

Il PNRR è un cosiddetto Piano “a gestione diretta”, ossia un Piano in cui esiste un rapporto diretto fra le diverse Direzioni competenti della Commissione europea e lo Stato membro beneficiario delle risorse (nel caso specifico l’Italia). Tale rapporto consente una gestione diretta delle attività messe in campo sulla base di un regolamento dedicato che ne disciplina il funzionamento.   

In questa modalità di gestione non esiste la cosiddetta responsabilità concorrente, come accade per i fondi strutturali e di investimento europei della Politica di coesione europea, dove il modello prevede invece una governance multilivello in cui Stato membro e Regioni concorrono alla definizione dei contenuti dei Programmi e delle modalità attuative. 

Se da un lato la gestione diretta è finalizzata ad assicurare una struttura più snella nel governo e dell’attuazione del Piano rispetto ai Programmi della Politica di coesione, dall’altro lato comporta un effettivo ridimensionamento delle opportunità di coinvolgimento e partecipazione del partenariato economico e sociale, anche a scala locale, sia nelle fasi di costruzione e pianificazione delle misure da attuare che in quelle di monitoraggio e valutazione.

La caratteristica della gestione diretta determina di fatti una governance accentrata del PNRR volta a garantire la puntuale realizzazione degli interventi previsti, rispettando standard e priorità dell’Unione europea in materia di clima e di ambiente ed evidenziando una maggiore complessità anche informativa per i soggetti economici e sociali del territorio. 

Che cosa implica?

In questo scenario le imprese posso assumere due ruoli:   

  1. Beneficiari diretti delle risorse 
  1. Potenziali Soggetti Realizzatori: soggetti e/o operatori economici coinvolti nella realizzazione del progetto (es. fornitore beni e servizi/esecutore lavori) 

Il Piano in sintesi

Dotazione

Per superare gli effetti della pandemia e realizzare le Missioni e le Riforme previste nel Piano, l’Italia ha ricevuto risorse economiche derivanti da due pilastri del Next Generation Eu (NGEU): 

  • il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility), per 191,5 miliardi di euro che alimentano il PNRR propriamente detto. Il termine ultimo per l’investimento di tali risorse è il 31/12/2026
  • REACT-EU, per circa 13 miliardi di euro che rafforzano la dimensione finanziaria dei Programmi Operativi Nazionali della politica di coesione già esistenti. Il termine ultimo per l’investimento di tali risorse è il 31/12/2023

 

A queste risorse si affiancano ulteriori 30,6 miliardi di euro del Fondo Nazionale Complementare, finalizzato ad integrare con risorse nazionali gli interventi del PNRR. Il Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC), istituito nel 2021, conta 30 interventi 

  • 24 programmi e interventi finanziati esclusivamente dal PNC 
  • 6 programmi cofinanziati con il PNRR (già previsti nel PNRR e per i quali il PNC prevede risorse aggiuntive) 

 

Nel complesso, il 27% delle risorse è dedicato alla digitalizzazione, il 40% agli investimenti per il contrasto al cambiamento climatico e più del 10% alla coesione sociale.

PNRR come piano addizionale

Il sostegno previsto dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza si aggiunge al sostegno fornito nell’ambito di altri programmi e strumenti dell’Unione: 

  • La programmazione dei Fondi SIE 2014-2020, inclusi i fondi REACT-EU (con chiusura degli investimenti fissata al 31.12.2023) 
  • La programmazione dei Fondi SIE 2021-2027 (con investimenti ammissibili  dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2029) 

 

Le misure finanziate all’interno del PNRR possono essere cumulate con altre agevolazioni, salvo i limiti esistenti posti dalla normativa nazionale ed europea vigente (circolare nr. 33 del 31/12/2021 sul tema dell’Addizionalità, finanziamento complementare e obbligo di assenza del c.d. doppio finanziamento)., 

Il PNRR in sintesi

6 missioni (16 componenti)  
  • 3 assi strategici di intervento: transizione digitale, transizione ecologica, inclusione sociale  
  • 2 azioni di policy: 63 riforme, 159 investimenti
Per ulteriori approfondimenti consulta il portale istituzionale del PNRR www.italiadomani.gov.it 

Le Missioni

Il PNRR italiano, seguendo i tre assi strategici, si costituisce in 6 missioni che riprendono i 6 pilastri del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility): 

  1. Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo 
  2. Rivoluzione verde e transizione ecologica 
  3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile 
  4. Istruzione e ricerca 
  5. Inclusione e coesione 
  6. Salute

Azioni di policy

Contenendo una serie di riforme e investimenti sinergici che affrontano le sfide specifiche dell’Italia, il Piano mette in campo risorse per avere un impatto di grande trasformazione del paese.  

Le riforme intendono porre rimedio alle problematiche che ostacolano una crescita duratura e sostenibile, mentre gli investimenti sono mirati a promuovere la transizione digitale e verde e a colmare i divari sociali e territoriali. 

Gli effetti attesi del PNRR entro il 2026: 

  • Aumento del prodotto interno lordo del paese dall’1,5% al 2,5% 
  • Creazione fino a 240 000 nuovi posti di lavoro 

Il quadro delle Riforme

Il PNRR comprende 63 riforme intese come azioni o processi utili ad apportare modifiche e miglioramenti che abbiano impatto significativo ed effetti duraturi. Il loro scopo è quello di modificare strutturalmente i parametri, indirizzare i driver necessari e rimuovere ostacoli o altri impedimenti rispetto ai principi fondamentali di equità e sostenibilità, occupazione e benessere. 

Sono identificabili tre macro-tipologie di riforme​

Riforme orizzontali o di contesto

Trasversali a tutte le Missioni del Piano, consistenti in innovazioni strutturali dell’ordinamento, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese.

Tra di esse, ad esempio:  

  • Riforma della Pubblica Amministrazione  
  • Riforma del Sistema Giudiziario  
Riforme abilitanti

Interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati quali, ad esempio:  

  • Misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione 
  • Misure per la promozione della concorrenza  
Riforme settoriali

Si tratta di innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali. Ne menzioniamo alcune: 

  • Procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili 
  • Normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno 

Obiettivi orizzontali: le priorità trasversali

Le riforme e gli investimenti del PNRR condividono priorità trasversali, individuate in tre obiettivi orizzontali di coesione:

  • inter-generazionale (giovani),
  • di genere (donne) e
  • territoriale (Sud) 

 

Tutte le singole azioni che tramite il PNRR potranno generarsi sono mirate a ridurre qualsiasi gap attualmente presente nell’accesso ai servizi, alla formazione, al lavoro, ad una vita in cui le opportunità siano equamente raggiungibili e disponibili per tutti. 

Queste priorità trasversali operano come regole specifiche che influenzano l’agire  

  • dei Soggetti Appaltanti (le amministrazioni centrali) e Attuatori  
  • dei destinatari finali degli incentivi o realizzatori (le imprese) 

in quanto, nel realizzare il loro specifico progetto, questi attori sono tenuti al rispetto di tali requisiti, contribuendo di fatto a realizzare per la loro parte le milestone e i target del Piano.

Focus: giovani

Le misure previste dal Piano in tema di parità generazionale sono in prevalenza rivolte a promuovere una maggiore partecipazione dei giovani al mercato del lavoro, attraverso:  

1) interventi diretti di sostegno all’occupazione giovanile  

2) interventi indiretti che produrranno benefici trasversali anche in ambito generazionale

Focus: parità di genere

All’interno del PNRR la parità di genere rappresenta una delle tre priorità trasversali in termini di inclusione sociale. Per contrastare le molteplici dimensioni della discriminazione verso le donne, che la pandemia ha contribuito ad evidenziare, il governo ha adottato a fine 2021 la Strategia nazionale per la parità di genere.

L’obiettivo di lungo periodo che si propone la Strategia è di guadagnare 5 punti nella classifica del Gender Equality Index dell’EIGE nei prossimi 5 anni, per raggiungere un posizionamento migliore rispetto alla media europea entro il 2026, con l’obiettivo di rientrare tra i primi 10 paesi europei in 10 anni. 

Focus: mezzogiorno

Vincolo di destinazione delle risorse alle regioni del Mezzogiorno secondo la “clausola del 40%”: si prevede che le Amministrazioni centrali coinvolte nell’attuazione del PNRR assicurino che almeno il 40% delle risorse allocabili territorialmente, indipendentemente dalla fonte finanziaria di provenienza, sia destinato alle regioni del Mezzogiorno.

La Governance

Con il decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 recante: “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC), nonché per l’attuazione delle politiche di coesione e della politica agricola comune” (legge di conversione 21 aprile 2023, n. 41) si sono apportate modifiche alla Governance del PNRR così come disciplinata dal decreto-legge n. 77 del 2021, e nel dettaglio:

  • Livello Politico: si istituisce una nuova Struttura di missione PNRR presso la Presidenza del Consiglio, sotto l’indirizzo del Ministro delegato (Ministro per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR – Raffaele Fitto), che assorbe le funzioni già esercitate dalla segreteria tecnica per il supporto alle attività della Cabina di regia e quelle del Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale. La nuova Struttura esercita anche le funzioni di punto di contatto nazionale per l’attuazione del PNRR, in precedenza attribuite al Servizio centrale per il PNRR collocato presso la Ragioneria generale dello Stato.
  • Livello Attuativo: si istituisce un ufficio centrale di livello dirigenziale generale, denominato Ispettorato generale per il PNRR presso il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato con compiti di coordinamento operativo sull’attuazione, sulla gestione finanziaria e sul monitoraggio del PNRR, nonché di controllo e rendicontazione all’Unione europea ai sensi degli articoli 22 e 24 del regolamento (UE) 2021/241. L’Ispettorato è  responsabile della gestione del Fondo di rotazione del Next Generation EU-Italia e dei connessi flussi finanziari, nonché della gestione del sistema di monitoraggio sull’attuazione delle riforme e degli investimenti del PNRR e deve assicurare il necessario supporto tecnico alle amministrazioni centrali titolari degli interventi.
  • Poteri sostitutivi: in caso di mancato rispetto degli impegni ed obblighi finalizzati all’attuazione del PNRR e PNC da parte dei Soggetti attuatori (regioni, province autonome di Trento e di Bolzano, città metropolitane, province, comuni e ambiti territoriali sociali) si riducono da 30 giorni a 15 giorni i termini per l’attivazione del Soggetto attuatore e si  prevede la possibilità che il commissario nominato possa svolgere una pluralità di atti e/o interventi e provvedere all’esecuzione dei progetti PNRR o PNC, assicurando il coordinamento operativo delle varie amministrazioni e soggetti coinvolti.

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