I Giudici amministrativi hanno riconosciuto la legittimazione ad agire dei gestori aderenti alla Faib-Confesercenti, i cui impianti insistono nel medesimo bacino commerciale, nonché i motivi di merito del ricorso, che facevano riferimento alla violazione delle regole del piano di bacino, che riconosce nella particolare zona l’esistenza di un tangibile rischio di esondabilità, nonché di quelle urbanistiche, relative al PRG di Sarzana, che, nelle aree agricole, all’interno delle quali ricade l’area interessata dal nuovo impianto autorizzato, considera assentibili le sole opere di edificazione strumentali alla produzione agricola e forestale: non avendo il Comune dato seguito alla variante al PRG, la Deliberazione impugnata e il conseguente titolo rilasciato alla Talea Spa si pongono in contrasto sia con lo strumento urbanistico sia con la Legge regionale 1/2007 e pertanto, ad avviso del TAR, vanno annullati.
Soddisfazione è stata espressa dal Presidente della Faib della Liguria e di La Spezia Aldo Datteri che ha sottolineato “il lungo lavoro di contrasto a questa iniziativa promossa da Enercoop su un’area critica del territorio di Sarzana che avrebbe causato danni notevoli al tessuto cittadino in termini di viabilità e vivibilità della Città, oltre a causare danni al tessuto economico della cittadina. La decisione dei Giudici riconosce la fondatezza delle nostre preoccupazioni e al di là del merito, pur importante, segnala che in questo Paese le regole ci sono e debbono essere rispettate da tutti e che il mercato tanto osannato non è – come qualcuno pensa – una giungla, essendovi beni come l’ambiente e il territorio che non sono nella disponibilità del più forte ma appartengono alla comunità e ai suoi attori, anche economici.”
“Con questa sentenza – conclude Datteri – alla luce delle Leggi statali e regionali, il Comune non può perseverare nel rilascio di autorizzazioni senza un esame complessivo delle necessità di sviluppo economico-urbanistico del suo territorio, tenendo conto anche degli altri operatori operanti sullo stesso territorio, dovendo anche considerarne le leggittime aspirazioni di sviluppo.”
Cosa dice la Sentenza
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione Prima, con la Sentenza n. 460, emessa il 17 maggio 2017, ha accolto il ricorso proposto dai gestori di impianti di distribuzione di carburanti aderenti alla Faib che, ritenendosi lesi dal provvedimento con cui il Comune di Sarzana aveva assentito l’apertura di un nuovo impianto di titolarità della Talea Società di Gestione Immobiliare Spa, ne chiedevano l’annullamento.
Il TAR ha riconosciuto la legittimazione ad agire dei gestori, che ne hanno interesse, sia sulla scorta del criterio della “vicinanza”, sia in relazione a profili di concorrenza, trattandosi dell’identico settore commerciale interessato. Come ben hanno spiegato i Giudici amministrativi, “per l’impugnativa degli atti aventi ad oggetto l’esercizio di un’attività di rilievo commerciale, la “vicinitas” (vicinanza) in senso spaziale deve essere trasferita nell’ambito della nozione di bacino commerciale, ossia dell’area in cui si dispiega l’influenza economica del concorrente, ed è quindi idonea ad incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato; in questo settore, la rilevanza della posizione del ricorrente si rapporta all’interesse ad un regolare svolgimento della concorrenza, tale da non ledere illegittimamente la posizione di un altro operatore nel proprio settore di mercato.”
La difesa della Talea S.p.a. contestava la riconducibilità in capo agli operatori ricorrenti di una specifica situazione giuridica soggettiva, affermando che gli stessi disporrebbero di un mero interesse anticoncorrenziale diretto ad inibire lo stanziamento di un altro distributore di carburanti.
Il TAR ha invece affermato, nella sentenza, che simile interpretazione non può essere condivisibile, in quanto, anche se il Legislatore statale (con una pluralità di interventi legislativi, tra cui il D.L. 201/2011 e il D.L. 1/2012) ha provveduto alla generalizzata liberalizzazione delle attività imprenditoriali, “tale liberalizzazione non può essere definita come pura o piena, essendo fatta salva la tutela di alcuni interessi sensibili. Sulla materia, non a caso, è intervenuto anche il Legislatore regionale con Legge reg. Liguria n. 1/2007, con la quale la Regione ha inteso contemperare la tutela della concorrenza con quella dell’ambiente e del territorio, imponendo una specifica programmazione, nonché statuendo, in ordine ai nuovi impianti, che:
- Le autorizzazioni rilasciate dalle Amministrazioni comunali per la realizzazione di nuovi distributori siano assoggettate al rispetto della normativa statale, regionale e alla pianificazione urbanistica (…);
- Le autorizzazioni devono rispettare unicamente le normative in materia urbanistica, di tutela ambientale, di sicurezza stradale, sanitaria, antincendio e del lavoro e di tutela dei beni storici e artistici.”
Dalla normativa esposta emerge, dunque, che “nuovi impianti di distribuzione possono essere realizzati ovunque, senza limiti o contingenti, ma nel rispetto della pianificazione urbanistica e degli altri interessi sensibili richiamati dalla normativa.”
La Regione, col parere del 27 ottobre 2014, ha rammentato di aver dato attuazione, con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 27, del 29.10.2009, alla pianificazione di cui all’art. 3 L.R. 1/2007, con conseguente obbligo dei Comuni liguri di censire gli impianti e di programmare l’espansione urbanistica dei medesimi.
L’Amministrazione comunale di Sarzana non ha recepito la regolamentazione regionale e, pertanto, risulta priva di una pianificazione settoriale relativa agli impianti di carburante: tuttavia, lo stesso Comune ha avviato, senza concluderlo, il procedimento di pianificazione, il che, unitamente all’obbligo legale di programmazione urbanistica, impone al Comune di pervenire alla pianificazione medesima.
“Se ne desume, pertanto – afferma il TAR ligure – che il Comune non possa perseverare nell’emanare titoli edilizi unitariamente senza un esame complessivo delle necessità di sviluppo economico-urbanistico del suo territorio, atteso che al momento della imposta pianificazione dovrà darne atto alla luce anche degli altri operatori stanziati sullo stesso territorio, incidendo sulle rispettive aspirazioni di sviluppo: di conseguenza, l’assenza di un programma/piano in spregio alla normativa regionale e il rilascio di titoli unitari, non ledono meramente un diffuso interesse urbanistico, ma si ripercuotono sull’aspettativa imprenditoriale dei distributori esistenti nel Comune di Sarzana e nei comuni limitrofi.”
Provata la legittimazione ad agire dei gestori, e venendo al merito, il ricorso è apparso ai Giudici fondato, in relazione alle particolari ragioni di natura urbanistica, nella specie enucleate dal carattere esondabile dell’area, che nella specie avrebbe imposto uno specifico approfondimento.
In generale, secondo la prevalente giurisprudenza, un impianto di distribuzione di carburanti, per la sua natura di opera di urbanizzazione secondaria, può essere collocato, salvo particolari ragioni, in qualsiasi parte del territorio comunale e quindi anche, come nella specie, in zona agricola.
Tuttavia, nella specie, la sottoposizione dell’area ad una specifica disciplina di tutela e di prevenzione dal vigente piano di bacino è tale da integrare le particolari ragioni predette.
Il TAR ha chiarito che la normativa in materia di distribuzione dei carburanti (art. 2, comma 1-bis, del D. Lgs. n. 32/1998) va letta non certo nel senso di consentire un’immunità totale dall’applicazione delle ulteriori regole dettate in sede di pianificazione; in tale ottica, la norma si limita a prevedere la compatibilità funzionale degli impianti di carburante con le diverse parti del territorio comunale, ad eccezione di quelle comprese in zona territoriale omogenea A ovvero soggette a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali, con l’effetto che essi non devono di necessità essere collocati in zona territoriale omogenea a destinazione industriale. Ciò non esclude tuttavia la permanenza di un potere di regolamentazione urbanistica in materia, cosicché resta possibile opporre l’incompatibilità dell’intervento con le disposizioni edilizie del piano regolatore, le prescrizioni sulla sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, le norme di tutela dei beni storici e artistici e le norme di indirizzo programmatico delle Regioni; è infatti salva la potestà comunale di individuare le caratteristiche delle aree sulle quali possono essere realizzati tali impianti.
Nel caso di specie, dall’analisi degli atti emerge pacifica la circostanza per cui l’intervento si colloca in zona di pericolosità idraulica, anche media ed elevata. A tale qualificazione il piano di bacino fa discendere una serie di regole dettate in termini di prevenzione dai rischi di esondabilità esistenti in zona.
In sede procedimentale, la competente Autorità di bacino, alla cui tutela sono affidati rilevanti compiti di prevenzione, ha svolto una mera verifica in astratto, non in concreto. Emerge quindi un grave vulnus di verifica procedimentale in relazione ad un profilo di estremo rilievo in termini di interessi pubblici primari, sia ambientali che di prevenzione e pubblica incolumità.
A fini di completezza dell’esame, vanno svolte alcune ulteriori considerazioni anche dal punto di vista urbanistico. La normativa regionale, come si è detto, impone la specifica programmazione della dislocazione degli impianti, nonché un generalizzato rispetto dello strumento urbanistico: benché il Comune di Sarzana non abbia adempiuto all’obbligo di programmazione, rimangono tuttavia pienamente efficaci le disposizioni del locale PRG. In argomento, i ricorrenti evidenziavano come il PRG di Sarzana disponga che nelle aree agricole e forestali sono assentibili le sole opere di edificazione strumentali alla produzione agricola e forestale. Ne consegue che, come stabilito dalla Conferenza di servizi appositamente convocata, la realizzazione dell’impianto in esame era ben assentibile, ma solo in variante al PRG, atteso che lo stesso colloca il lotto soggetto all’intervento in zona agricola con specifica limitazione conformativa (opere strumentali alla produzione agricola e forestale) dettata dal piano vigente.
Non avendo il Comune dato seguito alla variante al PRG, la Deliberazione gravata e il conseguente titolo rilasciato si pongono in contrasto sia con lo strumento urbanistico sia con la Legge regionale 1/2007.
Alla luce delle considerazioni che precedono, all’accoglimento dei motivi aggiunti consegue l’annullamento degli atti ivi impugnati.
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